Doanh nghiệp nhà nước (DNNN) luôn được xác định có vị trí, vai trò quan trọng xuyên suốt trong các giai đoạn phát triển của nước ta. Vai trò “then chốt” của DNNN đã ngày càng được làm rõ thông qua các chức năng đầu tư và dẫn dắt nền kinh tế, là lực lượng vật chất của kinh tế nhà nước. Tuy vậy, việc thực hiện chức năng “then chốt” của DNNN vẫn còn những hạn chế nhất định.

Bài viết tập trung làm rõ nội hàm của vai trò “then chốt” của DNNN, đánh giá những kết quả đạt được và hạn chế của DNNN trong việc thực hiện vai trò này, đồng thời đưa ra một số nguyên nhân căn bản. Trên cơ sở đó, bài viết cũng đề xuất một số khuyến nghị nhằm phát huy vai trò “then chốt” của DNNN ở nước ta.

1. Vị trí, vai trò của DNNN qua các kỳ Đại hội

Tại Đại hội VI, Đảng ta khẳng định kinh tế quốc doanh “giữ vai trò chủ đạo, chi phối các thành phần kinh tế khác”, theo đó, vừa “phát triển và củng cố các cơ sở kinh tế quốc doanh trong những khâu chi phối quá trình sản xuất và lưu thông”, đồng thời “kinh tế quốc doanh chủ động mở rộng liên kết với các thành phần kinh tế khác, hướng các thành phần đó vào quỹ đạo của chủ nghĩa xã hội”.

Đến Đại hội VII, kinh tế quốc doanh tiếp tục được xác định là giữ “vai trò chủ đạo”, “củng cố và phát triển trong những ngành và lĩnh vực then chốt, nắm những doanh nghiệp trọng yếu và đảm đương những hoạt động mà các thành phần khác không có điều kiện hoặc không muốn đầu tư kinh doanh”. Bên cạnh đó, vai trò “chi phối” đối với các thành phần kinh tế khác đã được chuyển sang “vai trò liên kết và hỗ trợ”.

Đến giữa đại hội VII, cụm từ “doanh nghiệp nhà nước” đã được sử dụng. DNNN được xem “là một công cụ có sức mạnh vật chất để Nhà nước điều tiết và hướng dẫn nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa”.

Từ Đại hội VIII, Đảng ta đã sử dụng khái niệm “kinh tế nhà nước” (không đồng nghĩa với khái niệm “doanh nghiệp nhà nước”), bao gồm: ngân sách nhà nước, các quỹ của Nhà nước và DNNN. DNNN đảm nhiệm vai trò chủ đạo trong nền kinh tế.

“Vai trò đó thể hiện ở chỗ mở đường và hỗ trợ cho các thành phần khác phát triển, thúc đẩy sự tăng trưởng nhanh và lâu bền của nền kinh tế, là một công cụ có sức mạnh vật chất để Nhà nước điều tiết và hướng dẫn nền kinh tế thịtrường theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. “Tập trung xây dựng DNNN ở những ngành, những lĩnh vực, những khâu như kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội, hệ thống tài chính – ngân hàng, bảo hiểm, một số cơ sở sản xuất và dịch vụ trọng yếu, bảo đảm cho toàn bộ nền kinh tế phát triển với hiệu quả cao”.

Tại đại hội IX, DNNN được khẳng định ở “vị trí then chốt”. Vai trò của DNNN đã được bổ sung ở lĩnh vực “đi đầu ứng dụng tiến bộ khoa học và công nghệ; nêu gương về năng suất, chất lượng, hiệu quả kinh tế – xã hội và chấp hành pháp luật”. Những ngành quan trọng cần phát huy vai trò của DNNN đã được xác định như: “dầu khí, điện, than, hàng không, đường sắt, vận tải viễn dương, viễn thông, cơ khí, luyện kim, hóa chất, vật liệu xây dựng, xuất nhập khẩu, ngân hàng, bảo hiểm, kiểm toán…”.

Đại hội XI, DNNN được xác định vai trò “thực sự trở thành nòng cốt của kinh tế nhà nước”. Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp được ban hành năm 2014, đã cụ thể hóa 4 lĩnh vực DNNN tập trung vào bao gồm: cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội; lĩnh vực trực tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh; lĩnh vực độc quyền tự nhiên; ứng dụng công nghệ cao, đầu tư lớn, tạo động lực phát triển nhanh cho các ngành, lĩnh vực khác và nền kinh tế.

Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 12-NQ/TW ngày 3/6/2017, về tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả DNNN. Tại Nghị quyết này tái khẳng định “DNNN là một lực lượng vật chất quan trọng của kinh tế nhà nước, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế và thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội.

DNNN tập trung vào những lĩnh vực then chốt, thiết yếu; những địa bàn quan trọng và quốc phòng, an ninh; những lĩnh vực mà doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác không đầu tư”… DNNN cũng có vai trò “dẫn dắt phát triển các doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế khác, bảo đảm doanh nghiệp Việt Nam thật sự trở thành lực lượng nòng cốt trong phát triển kinh tế – xã hội, thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa, xây dựng nền kinh tế độc lập, tự chủ trong bối cảnh toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế”.

Đại hội XIII, tiếp tục thực hiện sắp xếp lại DNNN, tập trung giữ những lĩnh vực then chốt, thiết yếu; những địa bàn quan trọng về quốc phòng, an ninh; những lĩnh vực mà doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác không đầu tư. Củng cố, phát triển một số tập đoàn kinh tế nhà nước có quy mô lớn, hoạt động hiệu quả, có khả năng cạnh tranh khu vực và quốc tế trong một số ngành, lĩnh vực then chốt của nền kinh tế.

Như vậy, xuyên suốt các giai đoạn từ Đổi mới đến nay, DNNN luôn được khẳng định với vai trò “chủ đạo”, “then chốt”, và “nòng cốt”. Tính nòng cốt của DNNN đã được cụ thể với các nội dung:

+ “Là lực lượng vật chất quan trọng của kinh tế nhà nước”;

+ Phát triển về quy mô, có khả năng cạnh tranh khu vực và quốc tế trong một số lĩnh vực;

+ Đầu tư vào các lĩnh vực then chốt. 4 lĩnh vực then chốt mà DNNN tập trung vào đã được quy định tại Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước 2014;

+ Dẫn dắt phát triển các doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế khác.Các mục tiêu phát triển DNNN đến năm 2025 và năm 2030 cũng đã được đặt ra tại Nghị quyết số 12 năm 2017 và văn kiện Đại hội XIII. Theo đó, đến năm 2025: “hoàn tất việc sắp xếp lại khối DNNN; xử lý cơ bản xong những yếu kém, thất thoát của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước”.

Đến năm 2030: “Hầu hết các DNNN có cơ cấu sở hữu hỗn hợp, chủ yếu là doanh nghiệp cổ phần. – Trình độ công nghệ, kỹ thuật sản xuất hiện đại tương đương với các nước trong khu vực; đáp ứng đầy đủ chuẩn mực quốc tế về quản trị doanh nghiệp; hình thành đội ngũ quản lý chuyên nghiệp, có trình độ cao, phẩm chất đạo đức tốt; Củng cố, phát triển một số tập đoàn kinh tế nhà nước có quy mô lớn, hoạt động hiệu quả, có khả năng cạnh tranh khu vực và quốc tế trong một số ngành, lĩnh vực then chốt của nền kinh tế”.

2. Thực trạng hoạt động của DNNN – Thành tựu và hạn chế

Bảng 1: Một số số liệu về tình hình tài chính, kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh của DNNN (Đơn vị: Tỷ đồng, %)

Những kết quả đạt được:

• Về quy mô:

Các DNNN nắm giữ tỷ trọng lớn trong nền kinh tế. DNNN dù chỉ chiếm 0,3% số doanh nghiệp và 6,6% số lao động nhưng sở hữu nguồn vốn chiếm 20,5% khu vực doanh nghiệp, tạo ra 12,0% doanh thu thuần và 23,4% lợi nhuận trước thuế (năm 2022).

• Về đầu tư vào các lĩnh vực then chốt:

Các Tập đoàn, TCT nhà nước thể hiện vai trò quan trọng ở các lĩnh vực như: (i) bảo đảm an ninh năng lượng quốc gia (Tập đoàn Điện lực Việt Nam, Tập đoàn dầu khi Việt Nam, Tập đoàn Công nghiệp Than Khoáng sản Việt Nam chiếm thị phần chủ đạo trong cơ cấu nguồn điện); (ii) viễn thông (Viettel, VNPT và Mobifone đã thể hiện rõ nét vai trò dẫn dắt trong chuyển đổi số, xây dựng hạ tầng số cho các cơ quan Chính phủ và nhiều địa phương, tổ chức, doanh nghiệp) ; (iii) Kinh doanh bán lẻ xăng dầu (Tập đoàn xăng dầu Việt Nam Petrolimex); (iv) bảo đảm an ninh lương thực quốc gia (TCT lương thực Miền Bắc, TCT Lương thực Miền Nam); (v) vận tải và logistic (TCT Hàng không VN, TCT Đường sắt VN, TCT Tân cảng Sài Gòn, TCT Hàng Hải VN); (vi) tài chính ngân hàng (04 NHTMCP chủ lực của ngành ngân hàng gồm Agribank, VCB, BIDV, Vietinbank).

Ngoài ra, DNNN có vai trò lớn trong sản xuất, cung ứng sản phẩm dịch vụ công ích như: cấp nước sạch, thu gom và xử lý rác thải, ánh sáng, cây xanh…; xây dựng và phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng như hạ tầng giao thông, nông nghiệp, nông thôn, năng lượng, viễn thông(2).

Tại Quyết định số 22/2021/QĐ-TTg ngày 2 tháng 7 năm 2021 của Thủ tướng Chính phủ về tiêu chí phân loại DNNN, doanh nghiệp có vốn nhà nước thực hiện chuyển đổi sở hữu, sắp xếp lại, thoái vốn giai đoạn 2021 – 2025, cũng đã làm rõ 13 ngành, lĩnh vực mà doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ hoạt động; 7 ngành, lĩnh vực mà doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ trên từ 65% vốn điều lệ trở lên hoạt động; và 7 ngành, lĩnh vực mà doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ trên 50% đến dưới 65% vốn điều lệ hoạt động.

• Về vai trò “là lực lượng vật chất của kinh tế nhà nước”

Các DNNN nhìn chung bảo toàn được vốn đầu tư, phát triển vốn, tài sản. Tính đến hết 2023, tổng giá trị vốn nhà nước đang đầu tư tại các DNNN là 1.742.966 tỷ đồng. Tổng số vốn đầu tư ra nước ngoài của các DNNN, doanh nghiệp có vốn nhà nước và các công ty con tính đến 31/12/2023 là 5.966,95 triệu USD.

Các DNNN đã đóng góp tỷ trọng lớn vào thu ngân sách nhà nước, khoảng 28% năm 2023.

DNNN tham gia thực hiện các nhiệm vụ chính trị – xã hội, phục vụ chính sách điều tiết kinh tế, ổn định kinh tế vĩ mô, bình ổn giá cả, là cánh tay nối dài của Nhà nước để thực hiện điều hành chính sách, ổn định kinh tế, đảm bảo an sinh xã hội, ổn định cuộc sống của người dân, đặc biệt tại các vùng sâu, vùng xa. Hoạt động của một số tập đoàn, TCT thuộc Bộ quốc phòng còn gắn với mục tiêu đảm bảo quốc phòng – an ninh.

Hoạt động đầu tư ra nước ngoài của một số tập đoàn, TCT góp phần giữ vững, nâng cao uy tín, thúc đẩy quan hệ về kinh tế, chính trị, xã hội, ngoại giao và đối ngoại quốc phòng(2).

Một số DNNN đã xây dựng được các thương hiệu sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ có uy tín, có ảnh hưởng trong khu vực và quốc tế về nhiều lĩnh vực như dịch vụ vận tải (Vietnam Airlines), cảng biển và logistic (Sagonnewport), viễn thông (Viettel)…

Những hạn chế:

DNNN còn hạn chế trong việc dẫn dắt, tạo động lực thúc đẩy các thành phần khác phát triển, thúc đẩy liên kết chuỗi giá trị gia tăng. Thể hiện cụ thể:

+ DNNN còn yếu ở những ngành có ảnh hưởng, quyết định đến việc hỗ trợ nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế như: các ngành công nghệ cao, cơ khí chính xác, sản xuất chế tạo linh kiện, máy móc, và thiết bị hoàn chỉnh cho các ngành sản xuất, công nghệ nguồn… Tỷ trọng đầu tư vào những ngành, lĩnh vực có tính dẫn dắt, tạo động lực, nhất là những ngành mới như năng lượng sạch, tái tạo, công nghệ cao, chip bán dẫn… chưa được ưu tiên, chưa đủ lớn để tạo động lực bứt phá, có tính lan tỏa.

+ Năng lực cạnh tranh, khoa học công nghệ của DNNN nhìn chung còn hạn chế. Đặc biệt trong bối cảnh cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ 4 thì đây là một trong những điểm hạn chế khiến cho các DNNN không những chưa thực hiện tốt vai trò dẫn dắt mà thậm chí có thể tụt hậu so với các doanh nghiệp khác.

+ Hầu hết các tập đoàn, TCT nhà nước hoạt động trong ngành, lĩnh vực then chốt, mũi nhọn đều vận hành theo phương thức khép kín, chưa tạo điều kiện để các doanh nghiệp khác tham gia(3).

• Đối với vai trò đầu tư vào các lĩnh vực then chốt, thực tế DNNN vẫn còn hiện diện trong nhiều ngành, lĩnh vực mà Nhà nước không cần duy trì sở hữu vốn, còn tư tưởng chưa muốn thoái vốn khỏi những ngành, lĩnh vực phát triển mạnh, có tỷ suất sinh lời cao(1). Điều này dẫn đến vừa thiếu vốn đầu tư vào những lĩnh vực then chốt, cần tập trung sức mạnh của DNNN, vừa dư thừa vốn đầu tư, tạo nên sự cạnh tranh không cần thiết với các doanh nghiệp khác ở các lĩnh vực mà nhà nước không cần duy trì sở hữu vốn.
• Hiệu quả hoạt động của DNNN nhìn chung chưa tương xứng với nguồn lực nắm giữ, ảnh hưởng đáng kể đến vai trò là “lực lượng vật chất của kinh tế nhà nước”. Những biểu hiện như: hiệu quả đầu tư chưa như kỳ vọng, lãi phát sinh hàng năm kém ổn định (năm 2020 âm 23%, năm 2022 tăng 24%, đến năm 2023 lại âm 13%); số doanh nghiệp thua lỗ lớn (72 doanh nghiệp chiếm 14 % năm 2023); đầu tư ra nước ngoài gặp nhiều khó khăn, một số dự án có vốn đầu tư lớn không thành công, một số dự án lỗ lũy kế lớn trong nhiều năm (đến tháng 12/2023, có 43 dự án lỗ lũy kế với tổng số lỗ lũy kế là 322,86 triệu USD).

3. Nguyên nhân của những hạn chế

Những hạn chế trong việc phát huy vai trò “nòng cốt” của DNNN xuất phát từ một số nguyên nhân sau:

Việc xác định các lĩnh vực then chốt, quy hoạch một cách tổng thể những lĩnh vực nào cần DNNN đầu tư và đầu tư bao nhiêu, trong mỗi giai đoạn chưa được tiến hành một cách hiệu quả.

Từ Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014 đã xác định 4 lĩnh vực mà DNNN cần tập trung vào, xong rõ ràng ở cấp độ Luật, việc xác định các lĩnh vực chỉ mang tính nguyên tắc.

Tại Nghị quyết số 12 năm 2017, cũng đã chỉ rõ: cần “Căn cứ vào chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước và mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội trong từng thời kỳ, tiến hành rà soát, xác định rõ số lượng và phạm vi ngành, lĩnh vực cần có DNNN, doanh nghiệp có vốn nhà nước để xây dựng kế hoạch 5 năm và hằng năm cơ cấu lại DNNN, cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước”. Tuy vậy, trong thực tế việc hoạch định, quy hoạch như vậy còn chưa được triển khai hiệu quả.

Các kế hoạch phát triển DNNN còn thiếu sự kết nối với kế hoạch phát triển doanh nghiệp trong các thành phần kinh tế khác, dẫn đến vai trò dẫn dắt của DNNN còn hạn chế. Ví dụ như khi xây dựng kế hoạch phát triển DNNN trong một lĩnh cần xác định rõ DNNN sẽ chiếm lĩnh lĩnh vực đó mãi mãi, hay sẽ chỉ trong một khoảng thời gian? Trong bao lâu? Và trong thời gian đó có kế hoạch phát triển các doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế khác như nào để kế thừa và tiếp nối sự phát triển mà các DNNN đã tạo dựng và khởi xướng?

• Đối với các lĩnh vực như công nghệ hiện đại, kinh tế xanh, kinh tế tuần hoàn là những lĩnh mới, đòi hỏi vốn đầu tư lớn. Tuy vậy, cho đến nay, chưa có chiến lược, kế hoạch để các DNNN thực hiện vai trò tiên phong trong những lĩnh vực này, cung cấp bộ phận “vốn mồi” tạo lực hút để hấp dẫn và dẫn dắt doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác.
• Cơ chế, chính sách quản lý đối với DNNN còn bất cập, biểu hiện như: chưa xây dựng được một khung chính sách thống nhất và cụ thể về sở hữu doanh nghiệp(1); cơ chế quản lý còn chồng chéo, liên quan đến nhiều cơ quan quản lý khác nhau, ngoài Ủy ban quản lý Vốn nhà nước tại doanh nghiệp, thì các Bộ, ngành cũng tham gia vào các quyết định quan trọng của DNNN; việc đề cử và bổ nhiệm các thành viên HĐQT trong DNNN đôi khi còn chưa phù hợp, ảnh hưởng đến hiệu quả trong hoạt động của công ty; thủ tục kiểm soát của Đảng và Nhà nước tại DNNN so với các thông lệ kinh doanh quốc tế đôi khi vẫn tạo ra những thách thức lớn về kiểm soát nội bộ tại các DNNN(2).

4. Một số khuyến nghị nhằm phát huy vai trò của DNNN ở nước ta hiện nay

• Thứ nhất: tăng cường công tác quy hoạch, kế hoạch xây dựng và phát triển khu vực DNNN, trong đó: cần làm rõ những lĩnh vực then chốt mà DNNN cần đầu tư vào trong từng giai đoạn; đồng thời cần có sự kết nối giữa quy hoạch phát triển khu vực DNNN với quy hoạch phát triển doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác, có sự kế thừa, chuyển dịch để đảm bảo vai trò dẫn dắt của DNNN; chú trọng việc đầu tư của DNNN vào các lĩnh vực công nghệ mới, kinh tế xanh, kinh tế tuần hoàn.
• Thứ hai: hoàn thiện cơ chế chính sách quản lý đối với DNNN, nhanh chóng ban hành Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp sửa đổi để tạo hành lang pháp lý thống nhất trong việc quản lý và vận hành các DNNN.
• Thứ ba: nâng cao năng lực quản trị tại các DNNN, hướng tới tiệm cận các thông lệ quốc tế, tạo tiền đề để các DNNN lớn có thể vươn ra thị trường quốc tế; trong đó đặc biệt chú trọng việc chọn lựa các nhân tài để tham gia quản lý, điều hành tại DNNN.