1. Sự cần thiết của sở hữu nhà nước đối với các doanh nghiệp hàng không

Doanh nghiệp nhà nước (DNNN) có tên gọi khác nhau, gắn với tính chất và vai trò của nó ở các nước. Ở nhiều nước, chúng được gọi là doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước (state owned enterprises); ở Úc, chúng có tên là các doanh nghiệp kinh doanh của chính phủ government business enterprises (GBEs), ở Na Uy, chúng là các công ty thuộc sở hữu của Nhà nước (state owned companies – SOCs), còn ở Malaysia chúng được gọi là các công ty gắn với hoạt động của Chính phủ (Government – linked companies – GLC). 

Các DNNN từng tồn tại một cách rất phổ biến, ngay cả ở những nước mà nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường, trước khi làn sóng tư nhân hóa diễn ra, đặc biệt là ở Anh (vào thập kỷ 1980) và sau đó, ở các nước Đông Âu. Quá trình này được thúc đẩy bởi Quỹ Tiền tệ Quốc tế, thông qua các chương trình tín dụng hỗ trợ tái cấu trúc mà tư nhân hóa các DNNN là một nội dung quan trọng với lý do là như vậy, khu vực kinh doanh sẽ hoạt động hiệu quả hơn và sẽ độc lập hơn với chính trị.

Các nghiên cứu về DNNN cũng ít đi do quan niệm rằng DNNN chỉ là một dạng chủ thể kinh tế đặc biệt chỉ chiếm tỷ lệ rất nhỏ, “không đáng là đối tượng nghiên cứu”. Hơn nữa, nhiều chuyên gia, đặc biệt là các chuyên gia của IMF, tiếp tục cổ xúy cho việc tư nhân hóa các DNNN càng triệt để càng tốt. 

Từ những năm 2010 trở đi, DNNN có xu hướng được mở rộng ở nhiều nước, kể cả những nước công nghiệp phát triển phương tây. DNNN có vai trò khá quan trọng và đóng góp đáng kể vào sự phát triển kinh tế toàn cầu. Theo một công bố năm 2016, các DNNN tạo ra khoảng 10% GDP toàn cầu. Riêng ở các nước OECD, tỷ lệ này là khoảng 5%.

Đặc biệt, cuộc khủng hoảng kinh tế năm 2008 khiến nhà nước ở nhiều quốc gia đã phải trợ cấp khá nhiều cho những doanh nghiệp sản xuất và cung cấp sản phẩm/ dịch vụ thiết yếu hoặc có vai trò là “tác nhân thúc đẩy phát triển”, khiến nhiều doanh nghiệp tư nhân trở thành DNNN mà cho tới nay, hơn 15 năm tính từ khi được trợ cấp, chúng vẫn chưa chuyển đổi trở lại thành doanh nghiệp tư nhân.

Chúng được coi là những DNNN “kiểu mới”, khác với những DNNN vốn dĩ đã tồn tại khá nhiều trong thế kỷ 20 ở chỗ chúng không còn hoàn toàn (hoặc chủ yếu) bị kiểm soát và quản lý trực tiếp bởi đại diện của Nhà nước mà có thể được quản lý và kiểm soát bởi những chuyên gia do Nhà nước thuê từ bên ngoài (tương tự như các doanh nghiệp tư nhân), đồng thời cũng được niêm yết trên thị trường chứng khoán để một phần cổ phần (đại diện cho vốn nhà nước) được giao dịch tự do (đầu những năm 2010, DNNN chiếm khoảng 80% vốn hóa trên thị trường chứng khoán Trung Quốc, còn ở Nga là khoảng 62%).

Một nghiên cứu khác của Ngân hàng thế giới ghi nhận: “Tài sản của các doanh nghiệp nhà nước (SOE) được định giá ở mức 45 nghìn tỷ USD vào năm 2018, khoảng một nửa GDP toàn cầu, tăng từ khoảng 13 nghìn tỷ USD vào năm 2000. Trong một nghiên cứu về 40 quốc gia (không bao gồm Trung Quốc) vào năm 2015, các SOE được định giá ở mức 2,4 nghìn tỷ USD và sử dụng hơn 9,2 triệu người. Một ước tính khác cho rằng các SOE chiếm 20% đầu tư, 5% việc làm và lên đến 40% sản lượng nội địa trên toàn thế giới vào năm 2018.

Về phân bố của DNNN trên các quốc gia, các SOE là những tác nhân thị trường quan trọng ở cả các nước có thu nhập cao và thấp, mặc dù trọng lượng kinh tế của họ là đáng kể nhất ở các nền kinh tế chuyển đổi, nơi giá trị gia tăng của họ có thể lên tới 30% GDP”. Theo đó, lĩnh vực có giá trị tài sản lớn nhất lại chính là lĩnh vực tài chính (xem hình 1).

Ở các nước EU, DNNN trong các ngành năng lượng và giao thông vận tải chiếm tỷ trọng đặc biệt cao. Năm 2011, giá trị tài sản của các DNNN tại các nước EU đạt trên 2.000 tỷ USD và sử dụng hơn 6 triệu lao động. Hơn 40% giá trị tài sản và trên 43% tổng số lao động trong các NĐN là thuộc các ngành năng lượng, giao thông.

Hơn nữa, chức năng/ sứ mạng của các DNNN cũng có sự thay đổi: Thay vì DNNN phải đóng vai trò là tổ chức kinh tế cung cấp các hàng hóa công, cung cấp những hàng hóa theo yêu cầu của nhà nước, đảm nhiệm vai trò là chỗ dựa về kinh tế cho nhà nước, hiện nhiều DNNN cũng cung cấp hàng hóa, dịch vụ thương mại với mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận, tương tự như các doanh nghiệp tư nhân. Nghiên cứu nói trên của các chuyên gia WB kết luận:

– DNNN có vai trò quan trọng trong nền kinh tế thế giới, nếu không phải là ở tất cả các nước thì ít nhất cũng là ở nhiều nước. Tại đó, “Các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) đang ở vị trí độc đáo để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhờ vào quy mô, sứ mệnh và các mục tiêu chiến lược của họ”.

– DNNN ở các nước hiện có những bất cập, nhược điểm khác nhau nhưng có một số điểm chung là: 1) Các DNNN làm méo mó thị trường và lấn át khu vực tư nhân và 2) Các DNNN hoạt động thường kém hiệu quả hơn so với các doanh nghiệp tư nhân có cùng điều kiện. Nếu hiệu quả hoạt động của các DNNN chỉ cần tăng thêm 1% đã có thể khiến GDP tăng thêm khoảng 5%.

– Những cải cách nhằm thúc đẩy cạnh tranh của DNNN có thể giảm bớt tác động làm méo mó thị trường của chúng, từ đó có thể thúc đẩy sự phát triển của chính DNNN và khu vực kinh tế tư nhân.

Trong khi vẫn nhận xét là DNNN hoạt động kém hiệu quả, năng lực cạnh tranh thấp, là yếu tố thiếu minh bạch trong quan hệ giữa nhà nước và kinh doanh, nhiều chuyên gia IMF và tổ chức khác đã thực hiện những nghiên cứu khác nhau về các phương án cải tổ doanh nghiệp nhà nước. Những giải pháp, chính sách tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước được đề xuất theo 4 hướng:

– Rà soát và hợp lý hóa các lĩnh vực hoạt động, chức năng nhiệm vụ của các DNNN, ưu tiên tiến hành cải cách với các DNNN có lợi nhuận tăng theo quy mô (chi phí cận biên giảm) như đường sắt, lưới điện, viễn thông cố định hoặc các DNNN tiến hành các hoạt động có liên kết cao với phần còn lại của nền kinh tế (doanh nghiệp quản lý sân bay hoặc đường cao tốc).

– Nâng cao hiệu quả hoạt động của các DNNN bằng các chương trình hành động tổng thể, từ thay đổi cơ chế và nguyên tắc hoạt động, tái cấu trúc tổ chức, tăng cường cạnh tranh,… cho tới hạn chế tài trợ/ trợ cấp từ ngân sách, giảm tín dụng ưu đãi.

– Đổi mới và hoàn thiện cơ chế quản lý các DNNN, trước hết là gắn thù lao cho lãnh đạo và bộ phận quản lý với kết quả hoạt động của doanh nghiệp, cho phép liên kết/ liên doanh với các tổ chức trong và ngoài nước có chuyển giao công nghệ quản lý và phương thức quản lý mới cho doanh nghiệp, kết hợp các hình thức ký hợp đồng theo nhiệm kỳ quản lý và theo mục tiêu/ kết quả cần đạt (kể cả theo cơ chế chia xẻ lợi nhuận) với cán bộ quản lý.

– Cổ phần hóa các DNNN không thuộc các lĩnh vực ưu tiên hoặc nằm trong nhóm doanh nghiệp ưu tiên nhưng không thể nâng cao hiệu quả hoạt động hoặc không đổi mới, hoàn thiện cơ chế quản lý thành công.

Điều đáng chú ý là: Mặc dù khẳng định là các doanh nghiệp tư nhân cũng có thể cung cấp dịch vụ công ích cho dân cư, nhưng lý do phổ biến mà hầu hết các nước thuộc tổ chức OECD đưa ra để thành lập và duy trì các DNNN lại chính là để các doanh nghiêp này cung cấp dịch vụ công ích cho dân cư (ngoài các chức năng xây dựng và vận hành hệ thống cơ sở hạ tần và hỗ trợ quá trình phục hồi kinh tế khi khủng hoảng xảy ra).

2. Sở hữu nhà nước trong ngành hàng không thế giới

Năm 2007, một nghiên cứu được tiến hành theo yêu cầu của ICAO, thực hiện một khảo sát với mẫu nghiên cứu gồm 600 sân bay/ cảng hàng không và 101 trung tâm điều hành bay có đăng ký với tổ chức này. 73% trong số các sân bay/ cảng hàng không quốc tế trong mẫu khảo sát thuộc sở hữu nhà nước hoàn toàn hay một phần, trong đó 80% thuộc sở hữu nhà nước trung ương, 20% thuộc sở hữu của chính quyền địa phương.

Tỷ lệ sân bay thuộc sở hữu Nhà nước cao nhất là ở khu vực châu Âu. Tại thời điểm khảo sát, chỉ có rất ít tổ chức tư nhân đảm nhận hoạt động điều hành bay mà chủ yếu do Nhà nước (ở 38% tổng số quốc gia thuộc mẫu khảo sát) hoặc doanh nghiệp sở hữu của Nhà nước (ở 44% tổng số quốc gia thuộc mẫu khảo sát) thực hiện.

Các doanh nghiệp tư nhân sở hữu sân bay tập trung khai thác dịch vụ mặt đất (84%), dịch vụ nhà ga hàng hóa và hành khách (lần lượt là 74% và 67% các sân bay thuộc mẫu khảo sát cung cấp những dịch vụ này), cũng như an ninh sân bay (65%). Những dịch vụ khác hầu hết được cung cấp bởi các tổ chức không thuộc chủ sở hữu sân bay (dịch vụ thuê ngoài – outsourcing).

Mặc dù kết quả khảo sát cho thấy các doanh nghiệp tư nhân tỏ ra tốt hơn các doanh nghiệp nhà nước trong thực hiện trách nhiệm giải trình về tài chính và lợi nhuận, trong số 84 quốc gia báo cáo, 47 quốc gia xác nhận rằng họ thực hiện giám sát kinh tế đối với các sân bay và 42 quốc gia đối với các nhà cung cấp dịch vụ không lưu (ANSP), bất kể những tổ chức này thuộc sở hữu tư nhân hay nhà nước.

Một nghiên cứu của EU (2016) ghi nhận Nhà nước vẫn sở hữu sân bay ở khắp thế giới (67% và 18% dưới hình thức đối tác công- tư), nhưng tỷ trọng sở hữu của Nhà nước có sự khác biệt khá lớn giữa các quốc gia và đã có xu hướng giảm đi trong khoảng 40 năm qua. Đồng thời, các sân bay cũng có xu hướng chuyển từ phương thức Nhà nước trực tiếp quản lý sang hình thức do một doanh nghiệp thuộc sở hữu của Nhà nước (toàn bộ hoặc một phần) quản lý, điều hành. Tại các sân bay có sở hữu hỗn hợp (cả nhà nước và tư nhân), đại diện của chủ sở hữu Nhà nước vẫn là người điều hành, bất kể tỷ lệ vốn thuộc sở hữu nhà nước là bao nhiêu.

Số lượng và tỷ lệ các hàng hàng không thuộc sở hữu Nhà nước không cao như các sân bay. Theo dữ liệu nguồn mở, năm 2019, trên thế giới có gần 110 hãng hàng không thuộc sở hữu Nhà nước còn hoạt động và hơn 60 hãng khác đã ngừng hoạt động, bị giải thể/ chuyển đổi sở hữu hoặc phá sản. Tới cuối năm 2023, số hãng hàng không thuộc sở hữu Nhà nước trên phạm vi toàn cầu giảm còn khoảng 100.

Trong số 10 hãng hàng không lớn nhất thế giới năm 2023 (tính theo số lượng máy bay do hãng sở hữu tại thời điểm đó) thuộc sở hữu Nhà nước có tới 3 hãng của Trung Quốc; số còn lại là của Thổ Nhĩ Kỳ, Các Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất, Pháp, Quatar, Nga, Hàn Quốc và Tây Ban Nha (mỗi nước một hãng). Mỹ có 14 hãng hàng không lớn (mainlines), 15 hãng hàng không khu vực (regional airlines) và 29 hãng hàng không giá rẻ hoạt động với tầm bay ngắn khác (commuter) được đăng ký với nhà chức trách nhưng không có hãng nào thuộc sở hữu Nhà nước.

Trên thực tế, phần lớn các hãng hàng không thuộc sở hữu Nhà nước đều là những công ty cổ phẩn, việc tăng hoặc giảm tỷ lệ cổ phần trong các hãng này có thể biến động khá thường xuyên, dù phải qua những thủ tục do luật pháp từng nước quy định. Nhưng ngay cả với những hãng hàng không mà Nhà nước sở hữu 100% vốn, việc chuyển đổi hình thức sở hữu cũng có thể xảy ra, thậm chí xảy ra nhiều lần (như với của Alitalia Ý hoặc South African Airways của Nam Phi).

Nếu như vai trò của Nhà nước trong việc phát triển cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ công thường được dùng làm căn cứ cho việc Nhà nước sở hữu các sân bay/ cảng hàng không và đảm bảo điều hành, quản lý bay thì lý do cho sự tồn tại của các hãng hàng không thuộc sở hữu Nhà nước lại là những lợi ích kinh tế- xã hội mà sở hữu Nhà nước đối với các hãng hàng không như Finlay tổng hợp dưới đây:

+ Các hãng hàng không thuộc sở hữu của chính phủ thường được coi là một phần mở rộng của tầm với toàn cầu của một quốc gia và có thể được mô tả như một đại sứ quán trên bầu trời. Nói cách khác, chúng là một quảng cáo cho quốc gia mà chúng phục vụ.

+ Trong các thảm họa tự nhiên, chiến tranh và các trường hợp công dân của một quốc gia cần được sơ tán hoặc hồi hương, việc có một hãng hàng không quốc gia là một lợi thế. Thay vì phải tìm hãng hàng không tư nhân thực hiện công việc, chính phủ chỉ cần giao nhiệm vụ cho hãng hàng không quốc gia.

+ Đối với nhiều quốc gia, đặc biệt là những quốc gia phụ thuộc vào du lịch, việc có một hãng hàng không quốc gia không chỉ là cần thiết mà còn là một công cụ tiếp thị rất hiệu quả.

+ Nếu không có một hãng hàng không quốc gia thuộc sở hữu và điều hành bởi chính phủ, nhiều quốc gia, đặc biệt là những quốc gia kém phát triển, sẽ không có dịch vụ hàng không vì chúng không đủ hấp dẫn về mặt lợi nhuận cho các hãng hàng không tư nhân.

+ Các hãng hàng không thuộc sở hữu nhà nước cung cấp các công việc có mức lương tốt, điều kiện làm việc tốt và các phúc lợi hào phóng cho nhân viên, những người luôn coi công việc của họ là an toàn, họ khó bị sa thải”.

Tuy nhiên, những hạn chế và bất lợi của các doanh nghiệp trong ngành hàng không cũng đã được ghi nhận khá phổ biến ở các nước. Đó là:

– Các hãng hàng không thuộc sở hữu nhà nước thường bị can thiệp chính trị, nơi các quyết định được đưa ra vì lý do chính trị hơn là thành công thương mại. Các công ty thuộc sở hữu nhà nước thiếu trách nhiệm giải trình vì họ không phải chịu sự giám sát như các công ty tư nhân. 

– Các hãng hàng không thuộc sở hữu nhà nước không thể huy động vốn cần thiết để phát triển và cạnh tranh trên thị trường. 

– Các hãng hàng không thuộc sở hữu nhà nước thiếu động lực tự thay đổi vì không phải chịu áp lực thị trường, do đó gặp nhiều khó khăn khi điều kiện thị trường biến động.

– Các hãng hàng không thuộc sở hữu nhà nước có xu hướng có nhiều nhân viên hơn mức cần thiết. 

– Các hãng hàng không thuộc sở hữu nhà nước sẽ tiếp tục phục vụ ngay cả khi các tuyến không có lợi nhuận.

– Các hãng hàng không thuộc sở hữu nhà nước có xu hướng tự mãn và ngại thay đổi ngay cả khi phải đối mặt với sự cạnh tranh từ các hãng hàng không tư nhân.

3. Kết luận và khuyến nghị

Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ 13 của Đảng đã xác định “Hoàn thiện toàn diện, đồng bộ thể chế phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, tạo môi trường thuận lợi để huy động, phân bổ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực, thúc đẩy đầu tư, sản xuất kinh doanh… đổi mới mạnh mẽ mô hình tăng trưởng, cơ cấu lại nền kinh tế…; tập trung xây dựng kết cấu hạ tầng và phát triển đô thị… đổi mới sáng tạo; nâng cao năng suất, chất lượng, hiệu quả và sức cạnh tranh của nền kinh tế, gắn kết hài hòa, hiệu quả thị trường trong nước và quốc tế” là một trong những định hướng phát triển đất nước trong giai đoạn 2021 – 2030, đồng thời xác định “Xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng” đồng bộ, hiện đại cả về kinh tế và xã hội” là một trong 3 đột phá chiến lược của đất nước.

Trong bối cảnh nền kinh tế Việt Nam có quy mô chưa lớn, năng lực cạnh tranh còn thấp khi độ mở của nền kinh tế đã lớn, mức độ hội nhập đã cao và đã tham gia sâu rộng vào quá trình toàn cầu hóa, việc tái cấu trúc nền kinh tế quốc dân nói chung, ngành hàng không nói riêng là nhiệm vụ cần được đẩy nhanh hơn nữa.

Trong bối cảnh đó, các DNNN ở một số lĩnh vực trong ngành vẫn là cần thiết. Ảnh hưởng của dịch bệnh Covid 19 đối với ngành hàng không thế giới và ngành hàng không Việt Nam vẫn còn nặng nề, nhiều doanh nghiệp chưa thể khắc phục, đặc biệt là các hãng hàng không. Từ tình hình trên, có thể đề xuất một số quan điểm sau đây:

Một là, Nhà nước tiếp tục dành sự hỗ trợ có thời hạn cho các doanh nghiệp hàng không Việt Nam vượt qua những tác động tiêu cực từ dịch bệnh Covid. Trước mắt, những hình thức hỗ trợ mà Nhà nước đã dành cho các doanh nghiệp hàng không Việt Nam trong thời gian dịch bệnh cần được đánh giá lại để quyết định áp dụng cho giai đoạn tới.

Hai là, Nhà nước tiếp tục đẩy mạnh công tác hoàn thiện khung pháp lý cho hoạt động của ngành hàng không Việt Nam theo quan điểm và định hướng mà Đại hội Đảng lần thứ 13 đã đề ra.

Ba là, tập trung nguồn lực để thực hiện các dự án phát triển cơ sở hạ tầng của ngành hàng không và của các ngành, các lĩnh vực, các địa phương có liên quan, tạo ra cơ sở hạ tầng giao thông vận tải đồng bộ trong cả nước và kết nối tốt đối với khu vực và quốc tế.

Bốn là, đánh giá một cách toàn diện cơ chế hoạt động của các DNNN trong ngành và tác động của nó tới sự phát triển của ngành cũng như của nền kinh tế quốc dân, từ đó xác định những trọng tâm cần hoàn thiện trong giai đoạn tới./.

Tài liệu tham khảo

1. Katharina Buchholz (2023), Where State-Owned Airlines Are Still Taking Off. Chart: Where State-Owned Airlines Are Still Taking Off | Statista
2. Competition Policy Team of WB Group (2019), State owned enterprises- Understanding their market effects and the need for competitive neutrality.
3. Đảng Cộng sản Việt Nam (2021), Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ 13.
4. EU (2016), State-Owned Enterprises in the EU: Lessons Learnt and Ways Forward in a Post-Crisis Context.
5. Mark Finlay (2024), Is State Ownership Good For Airlines?
6. Forfas (2010), The Role of State Owned Enterprises: Providing Infrastructure and Supporting Economic Recovery. https://assets.gov.ie 
7. Joshua Greene (2014), State-Owned Enter Owned Enterprises: Justifications, Risks, and Reform. Bangkok, 6/ 2014.
8. International Civil Aviation Organization (2008), Ownership, Organization and Regulatory Practices of Airports and Air Navigation Services Providers, 2007.
9. Scott Kaplan (2023), Why have some countries recently revived their state-owned airlines? – Quora
10. Matthew Lynn (2024), The airline industry proves state ownership doesn’t work
11. OECD (2015), State-Owned Enterprise Governance: A Stocktaking of Government Rationales for Enterprise Ownership, OECD Publishing, Paris. 9789264239944-en.pdf (oecd-ilibrary.org). 
12. Mike W. Peng, Garry D. Bruton, Ciprian V. Stan, Yuanyuan Huang (2016), Theories of the (state-owned) firm. Asia Pacific Journal of Management (2016) 33.
13. Sandra van Thiel, Marieke van Genugten, Bart Voorn (2020), Principals and agents: the relationship between governments and state-owned enterprises. Routledge.
14. Steer Davies Gleave (2016), Study on airport ownership and management and the ground handling market in selected non-EU countries.

PGS, TS. Nguyễn Văn Phúc, Đại học Yersin, Đà Lạt

TS. Bùi Doãn Nề, Hiệp hội Doanh nghiệp Hàng không Việt Nam